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土壤修復:政策東風掀起萬億盛宴

編輯:管理員 ??來源:未知 ??創發布時間:2017-04-01 11:37閱讀:

       受制于權責不明、資金來源不足及盈利模式不清等諸多問題,長期以來,中國的土壤污染治理工作舉步維艱。

       3月6日,農業部印發關于貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》的實施意見,要求切實加強農用地土壤污染防治,逐步改善土壤環境質量,保障農產品質量安全。
       自2016年5月“土十條”出臺至今,中央政府先后頒布《環境保護稅法》、《污染地塊土壤環境管理辦法》等多項法規,旨在推動土壤污染治理發展;最新兩會工作報告提出,2017年將制定出臺《土壤污染防治法》。
       有觀點認為,伴隨環保產業基金的建立以及各項法規的頒布落實,土壤修復市場空間有望進一步得到釋放。

 

萬億藍海待開發

       根據《全國土壤污染狀況調查公報》,中國污染地塊分類包括重污染企業用地、工業廢棄地、工業園區污染地塊、固體廢物集中處理處置場地、采油/采礦區和污染耕地等多種類型,大體可劃分為城市污染場地、農村污染場地和采油/采礦場地三類。
       截至2014年,中國土壤總的超標率為16.1%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%;土壤污染物以無機型(重金屬污染)為主,有機型(有機污染物)次之,復合型污染比重較小,無機污染物超標點位數占全部超標點位的82.8%。
       在所有污染地塊中,耕地土壤污染最為嚴重,點位超標率高達19.4%。數據統計顯示,在占全國耕地總面積68%的13.86億畝耕地樣本中,受污染耕地的面積占比約為8%,其中重金屬中、重度污染或超標的點位比例占2.5%,覆蓋面積3488萬畝,輕微、輕度污染或超標的點位比例占5.7%,覆蓋面積7899萬畝。
       根據民生證券測算,目前全國污染地塊超過50萬塊,有待修復的土壤污染面積為3.83億畝。其中,耕地污染面積約為1.5億畝,占總耕地面積的8.3%。
       2016年5月28日,國務院印發《土壤污染防治行動計劃》(下稱“土十條”)。根據“土十條”制定的工作目標,到2020年,受污染耕地安全利用率達到90%左右,污染地塊安全利用率達到90%以上;到2030年,受污染耕地安全利用率達到95%以上,污染地塊安全利用率達到95%以上。具體而言,到2020年,中輕度污染耕地實現安全利用面積達到4000萬畝,治理和修復面積達到1000萬畝,退耕還林、還草面積力爭達到2000萬畝。
       由于土壤類型不同,污染土地的單位治理成本亦由130元/噸至3000元/噸不等,民生證券預計,目前中國耕地土壤污染修復投資需求超過3萬億元,礦區土壤污染和城市土壤污染投資需求分別約為2萬億元和1萬億元,土壤修復總市場空間超過6萬億元。
       興業證券則預計,“十三五”期間,中國耕地土壤修復市場規模約為3960億元,城市場地修復規模約為7600億元(不考慮污水灌溉區),油礦區治理規模約為1700億元,合計1.33萬億元。
       目前,國內土壤污染修復成本最低的植物修復法,每畝污染土地平均修復成本約為2萬元。假設上述1000萬畝均采用成本最低的植物修復法,“十三五”期間,土壤修復的市場規模仍在2000億元以上。

 

政策頻出 市場空間有望釋放

       與土壤修復廣闊市場空間相悖的是,2015年中國土壤修復合同簽約額僅為21.28億元,較2014年的12.74億元增長67%,盡管增幅明顯,但整體規模仍相對較小。

       市場普遍認為,由于法規制定的相對滯后,土壤修復行業一直存在的權責不明、資金來源不足、盈利模式不清晰等問題是導致土壤修復市場空間無法釋放的重要原因。
       海通證券在研報中指出,環保行業的發展有賴于政策的支持和推動,在中國的環保發展史中,土壤污染問題實際上是和水污染、大氣污染一并出現的,但由于一直得不到重視,土壤治理行業的起步和目前的成熟程度遠落后于水、大氣、固廢治理行業。
       根據海通證券研報,1984年,《水污染防治法》正式發布,并于1996年和2008年進行了兩次修訂;1987年,《大氣污染防治法》出臺,于1995年、2000年和2015年進行了三次修訂;1995年,國家頒布了《固廢污染物環境防治法》,于2015年進行修訂。但截至2015年,土壤污染防治法仍處于制定階段。
       由于缺少具體的法規政策,各責任主體的權責邊界亦不清晰,土壤修復的資金來源不足問題始終是制約土壤修復市場空間釋放的關鍵因素。
       數據統計顯示,2007-2015年,國內總投入達89.78億元的316個土壤修復項目中,來源于政府財政資金、自籌資金、財政與自籌資金組合的金額分別約為63%、14%和21%。面對土壤修復巨大的投資規模,大部分依靠財政資金無異于杯水車薪。
       但需要指出的是,2016年以來,國家先后頒布了諸多政策文件,土壤修復行業整體環境正明顯發生改變。
       2016年3月,環保部發布公告,“經中央有關部門批復同意,環保機構編制做部分調整,不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司,設置水、大氣、土壤三個環境管理司。”
       有分析人士認為,此前土壤防治職責由自然生態保護司兼任,獨立成司后,土壤防治成為與水、大氣污染防治同樣地位的污染治理三大板塊之一,行業受重視程度明顯提高。
       2016年11月,《土壤污染防治法》草案征求意見稿發布,初步確定了土壤污染防治的基本管理制度,包括預防和保護、管控和修復、經濟措施、監督檢查、法制責任等;同時,意見稿還明確將設立“土壤污染防治基金”,用于詳查、風險防控、修復項目等領域。
       市場普遍認為,“土壤污染防治基金”有望成為中國版的“超級基金”,對于解決資金來源問題意義重大。
       根據相關資料,20世紀后半葉,伴隨國內經濟的深刻變革,美國經濟和工作重心經歷了從城市到郊區、由北向南、由東向西的轉移。然而,眾多企業在搬遷后,留下了包括工業用地、汽車加油站、廢棄庫房在內的大量“棕色地塊”,由于存在不同程度上的工業廢物污染問題,對人體健康和生態環境形成了嚴重威脅。
       1978年,美國紐約州發生拉夫運河事件,引發公眾對“棕地”危害的普遍關注。為解決危險物質泄漏造成污染的土壤修復及其費用負擔問題,1980年,美國國會通過了《綜合環境反應、賠償和責任認定法案》(CERCLA),該法案因其中的環保超級基金而聞名,因此,通常又被稱為《超級基金法案》。
       根據《超級基金法案》,超級基金初始金額為16億美元,其中2.2億美元資金來自于聯邦財政撥款,剩余13.8億美元資金則來自于對國內生產石油和化學品原料征收的專門稅。1986年,美國國會通過了《超級基金修正及再授權法》,提高石油稅并新增對50種化學衍生物及年收入200萬美元以上企業征收的附加稅。此后,超級基金整體規模上升至85億美元。其中,聯邦普通稅貢獻27.5億美元,其他來源包括常規撥款、從污染責任者追討的修復和管理費用、罰款、利息及其他投資收入。
       數據統計顯示,1981-1995年,超級基金約有67.5%的資金來自于專門稅收,政府撥款占17.3%,基金利息和追索資金/罰金占比分別約為9%和6.1%。
       參照超級基金的發展路徑可以發現,環保稅是基金前期資金的主要來源。與之對應,2016年12月,《環境保護稅法》經人大審議通過,法案明確“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者”為納稅人,確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應稅污染物。
       數據顯示,2003-2015年,全國累計征收的排污費約為2116億元,繳納排污費的企事業單位和個體工商戶累計超過500萬戶。其中,2015年征收額為173億元。而根據此前的媒體報道,開征后,預計每年環保稅征收規模可達500億元,較2015年增長189.01%。
       同時,《環保稅法》還指出,除依照本法規定繳納環境保護稅外,上述主體還應對所造成的損害依法承擔責任。2017年1月,環保部發布《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》,明確按照“誰污染,誰治理”原則,造成土壤污染的單位或者個人應當承擔治理與修復的主體責任,土壤污染治理與修復實行終身責任制。
       此外,土壤修復專項預算的大幅增加對于解決修復資金問題同樣重要。根據財政部發布的《關于2016年中央對地方稅收返還和轉移支付預算的說明》,2016年,國家將新增土壤污染防治專項預算項目,土壤修復專項資金預算數為90.89億元。而此前的2014年和2015年,財政部均以重金屬污染防治專項資金名義投入土壤治理專項資金,預算數均為37億元/年。2016年,土壤修復專項資金同比增長145.6%。

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